A PEC 241 é uma das principais propostas do governo de Michel Temer para reequilibrar as contas públicas e viabilizar a recuperação da economia brasileira. Hoje a dívida bruta supera 70% do PIB e, se os gastos públicos continuarem a subir, pode chegar a 132,5% em 2016
CONTAS NO VERMELHO
A PEC prevê um limite anual de despesas para os três poderes ao longo das próximas duas décadas. Se a regra for aprovada, os gastos públicos só poderão aumentar de acordo com a inflação do ano anterior. O projeto foi aprovado em primeiro turno e em segundo turno no plenário da Casa. A proposta ainda será votada no Senado antes de entrar em vigor.
A premissa que orientou a criação da PEC é por fim à sequência de rombos nas contas públicas brasileiras. O ano de 2016 será o terceiro seguido com as contas no vermelho. em 2014, houve um déficit de R$ 17,24 bilhões e, em 2015, um rombo recorde de R$ 114,98 bilhões. A previsão é de déficit de até R$ 170,5 bilhões em 2016 - o pior resultado da história, se confirmado. Para 2017, a estimativa é de um novo déficit fiscal da ordem de R$ 139 bilhões, mesmo se a PEC já estiver em vigor.
Caso a economia volte a crescer a partir de 2017, como o projetado pelo governo e pelo mercado, a previsão da equipe econômica é que o equilíbrio das contas, desconsideradas as despesas com pagamento de juros, ou seja, o chamado superávit primário volte a ser registrado pelo Brasil em 2019. Pelas projeções da Tendências, entretanto, sem outras medidas adicionais, como a reforma da Previdência, o reequilíbrio chegaria só em 2021 ou 2022.
A manutenção de um déficit primário, ou seja, quando o governo gasta mais do que arrecada, foi um dos motivos que levou o Brasil a perder o grau de investimento, uma espécie de "selo de bom pagador", em 2015. A leitura das agências de classificação de risco, empresas internacionais que fazem essa avaliação, foi de que a situação fiscal do país estava fora de controle. Elas classificam o Brasil como uma economia "especulativa" e com maior risco para os investidores.
O Ministro da Fazenda, Henrique Meirelles, defende que a PEC 241 é o caminho para o Brasil voltar aos eixos. "Este é o caminho para a volta do crescimento de nossa economia e para a criação de empregos que o nosso povo precisa", afirmou no dia 6 de outubro em pronunciamento em rede nacional em defesa da PEC.
Se aprovada, a regra do teto de gastos garantirá uma freada histórica no aumento dos gastos públicos. Desde 1991, as despesas do governo têm crescido ano após ano a taxas superiores à média do PIB. O gasto público federal saltou de cerca de 10,8% do PIB em 1991 para 19,5% em 2015. A previsão é que esse percentual chegue a 20% em 2016.
A partir do momento em que a economia voltar a crescer, o gasto público como proporção do PIB passaria automaticamente a diminuir. A previsão do governo é que, com a PEC, a despesa pública federal recue para 19,5% do PIB em 2017, caindo para 18,8% em 2018 e 18,3% em 2019. Sem a PEC, o percentual chegaria a 21,9% em 2019.
A projeção do economista Fabio Klein, da Tendências Consultoria - sob um cenário bastante otimista de retomada do crescimento econômico a 2,7% ao ano a partir de 2018 - é que, em 10 anos de vigência da PEC, a despesa caia para 15,9% em 2026, mesmo nível de 2002.
A redução do déficit fará com que a expansão da dívida desacelere, viabilizando uma redução gradativa dos índices de endividamento no futuro. A dívida pública bruta federal saltou de 57,2% do PIB em 2014 para 66,5% do PIB em 2015, e deverá fechar 2016 ao redor de 72% do PIB, acima da média de outros países emergentes ou de economias semelhantes a do Brasil.
O governo Temer estima que, sem a PEC, a dívida brutal total subirá para 77,3% do PIB em 2017 e chegará a 90,5% em 2019, se aproximando do nível do endividamento de países como Grécia, Portugal e Espanha. Com a aprovação da PEC, a projeção é que o ritmo de crescimento seja menor, subindo de 76,6% do PIB em 2017 para 78,1% em 2018 e 78,7% em 2019.
Pelos cálculos da Tendências, mesmo com a PEC, a reversão da curva do endividamento do governo não ocorrerá em menos de 10 anos, quando a dívida bruta total deverá chegar a 96,7% do PIB. Por outro lado, sem a PEC, o percentual chegaria a 132,5%.
GASTOS ENGESSADOS
Os futuros governantes terão o desafio de limitar o avanço do gasto à inflação do ano anterior, mas só poderão mexer em algumas contas. No Orçamento de 2017, o governo tem R$ 1,3 trilhão em gastos primários (sem contar os juros da dívida) aprovados. Desde total, 83,4% são despesas que o governo não pode cortar.
Neste grupo estão os gastos com a Previdência, que consomem mais de 40% do total do Orçamento. Sobram apenas 16,7% que o governo pode mexer (as chamadas despesas discricionárias). Com isso, a margem para decidir onde cortar gastos é limitada.
A economista-chefe da XP Investimentos, Zeina Latif, compara a PEC 241 a uma cinta que mede a circunferência de alguém com obesidade e se limita a fazer o diagnóstico e impor um regime.
Para o especialista em contas públicas Maxwell Ladir Vieira, o espaço para deslocar as despesas discricionárias (que podem ser cortadas) é muito pequeno, com ou sem uma reforma da Previdência. Esses gastos incluem investimentos em áreas como infraestrutura, pesquisa, ciência e tecnologia.
O restante das despesas, como a folha de servidores e abono salarial, é congelado.
"A margem de remanejamento é muito reduzida. Por enquanto, saúde e educação têm um limite mínio de gastos que não pode ser mexido, então sobrariam áreas menores para cortar, como investimentos em pesquisas, segurança pública e meio ambiente", afirma Vieira.
Pelas regras da PEC, saúde e educação só terão que obedecer à regra de teto de gastos a partir de 2018. O Conselho Nacional de Saúde calcula em mais de R$ 400 bilhões as perdas para a saúde nos próximos 20 anos com a PEC. na educação, cerca de um terço dos recursos precisarão ser cortados para respeitar o teto a partir de 2018, estima um estudo técnico da Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados.
A equipe econômica argumenta que a PEC fixa apenas um piso mínimo e que nada impede que o Orçamento para educação e saúde suba acima da inflação, desde que se respeite o teto global. Ou seja, se o governo gastar menos em outras áreas, poderá aumentar os recursos para essas áreas.
para os defensores da PEC, um dos pontos positivos da proposta é justamente a reavaliação de prioridades e do tamanho do Estado. "Dá para fazer mais com o mesmo dinheiro. O problema é muito mais de gestão", diz Simão Davi Silber, professor da FEA/USP.
Já para os críticos, a PEC ameaça políticas sociais. "Se aprovada e de fato implementada, levará a uma redução de bens e serviços públicos por habitante, o que seria desastroso", afirma Ricardo Suma, professor do Instituto de Economia da UFRJ.
DESAFIO DA PREVIDÊNCIA
A efetividade da PEC para controlar as contas públicas está condicionada a medidas complementares de ajuste fiscal, especialmente, à aprovação da reforma da Previdência. Nesse aspecto, há um consenso entre os críticos e defensores da proposta.
O pagamento de aposentadorias e outros benefícios do INSS não pode sofrer cortes e abocanha mais de 40% dos gastos primários (sem contar os juros da dívida). Estes gastos obrigatórios crescem conforme a população envelhece e mais pessoas se aposentam, mesmo que as contribuições não arrecade na mesma proporção.
Em 10 anos, os gastos do sistema passaram de R$ 146 bilhões para 436 bilhões até 2015, um aumento de quase 200%, segundo dados da Previdência Social. Essas despesas subiram 4,3% acima da inflação entre 2011 e 2015. Até 2037, os gastos com aposentadoria e pensões vão chegar a R$ 2,6 trilhões, apontam as projeções do próprio governo que consideram as regras atuais da Previdência Social.
Outros gastos sociais cresceram mais que a Previdência nos últimos anos, mas eles têm pesos menores no Orçamento não geram a mesma pressão sobre as contas públicas. Um exemplo é o Bolsa Família, que nos últimos quatro anos teve despesas 7,1% acima da inflação, mas representa apenas 2,3% dos gastos primários do governo.
O governo tem pouca margem para evitar um estouro do teto de gastos caso as despesas com a Previdência continuem a subir acima da inflação. Especialistas consideram que as áreas que não obedecem a um limite mínimo seriam as mais sacrificadas para compensar um descontrole puxado pelos gastos do INSS.
Pelos cálculos da Sociedade Brasileira de Economia e Política - SEP, formada por professores universitários, os gastos não obrigatórios teriam de encolher pela metade em 10 anos em termos de proporção ao PIB para que a regra do teto seja cumprida. Estão nessa conta, por exemplo, benefícios sociais, gastos com ciência e tecnologia, recursos para as forças armadas e investimentos em infraestrutura. Atualmente esses gastos representam 8% do PIB, número que precisaria cair para 4%, segundo a projeção da SEP.
Até 2036, a SEP estima que o gasto público total poderá retroceder a 12% do PIB. No estudo "Austeridade e Retrocesso", os economistas da entidade projetam que a PEC pode fazer com que os gastos com saúde e educação caiam dos atuais 4% do PIB para algo próximo de 3% do PIB em 10 anos, ao passo que as despesas com Previdência subiriam dos atuais 7,4% do PIB para 8,6% do PIB.
O governo defende que uma reforma da Previdência é fundamental para o ajuste das contas públicas, junto da aprovação da PEC do teto de gastos. A equipe econômica está elaborando uma proposta para enviar ao Congresso.
O governo quer estabelecer uma idade mínima de aposentadoria para homens e mulheres, de 65 anos, entre outras alterações. A previsão é que a proposta seja apresentada ao Congresso Nacional ainda este ano.
Mesmo que o governo consiga o aval do Legislativo para mudar a regra da Previdência, a reforma não aliviaria as contas públicas no curto prazo estimam especialistas. "Ela só teria efeito significativo depois de 10 anos", diz o professor de economia e especialista em contas públicas, Alcides Leite.
O governo federal estima que o déficit previdenciário continuará crescendo e atingirá, no ano que vem, R$ 181,2 bilhões, ou 2,7% do PIB. Em 2015, o rombo do sistema foi de R$ 85,8 bilhões.
FLEXIBILIZAÇÕES DAS REGRAS
O presidente Michel Temer já admitiu que a PEC 241 poderá ser revisada daqui a 4 ou 5 anos para não engessar a administração federal, desde que a economia brasileira se recupere. Isso exigiria, entretanto, a aprovação de outra Proposta de Emenda Constitucional - PEC mais à frente.
Para o professor Simão Silber, da FEA/USP, o mais adequado seria prever desde já um instrumento de flexibilização e que o teto fosse aplicado somente nas despesas correntes. "O grande ajuste teria que abrir espaço para investimentos", afirma.
O que pode aumenta essa margem de manobra é a ampliação de 20% para 30% do limite que pode ser transferido da arrecadação com impostos e contribuições sociais de uma área para outra, pela chamada Desvinculação de Receitas da União - DRU.
Por exemplo, se a Seguridade Social arrecadar R$ 2 trilhões em 2017 e tiver superávit - receita maior que as despesas -, o governo poderia destinar 30% destes recursos para uma outra área que tenha estourado o teto de gastos.
A ampliação da DRU foi aprovada pelo Senado em agosto, que estendeu para até 2023 a permissão para União usar livremente esses recursos nas áreas que desejar. Pelo texto, a medida poderá ser aplicada de forma retroativa desde 1o de janeiro deste ano.
O QUE DIZ QUEM É A FAVOR
Para os defensores da proposta, o gasto público chegou a um patamar insustentável e seu crescimento precisa ser limitado. A PEC é fundamental para o Brasil recuperar a credibilidade entre os investidores e voltar a crescer.
CRESCIMENTO DO GASTO PÚBLICO É INSUSTENTÁVEL
Desde 1991, as despesas do governo crescem a taxas superiores à média do PIB. A partir de 2014, as contas do governo passaram a registrar rombos recordes, ou seja, despesas maiores do que receitas. A PEC coloca uma trava para a expansão do gasto público, que não poderá crescer acima da inflação do ano anterior. Isso fará com que aos poucos a dívida pública caia e traga sustentabilidade financeira ao país.
TETO É ESSENCIAL PARA AA RECUPERAÇÃO DA ECONOMIA
A PEC é vista por investidores e pelo mercado como a 1a media econômica efetiva por parte do governo de Michel Temer. A PEC sinalizará um compromisso de longo prazo de controle das contas públicas, o que contribuirá para o aumento da confiança de empresas e consumidores. Essa melhora na confiança é essencial para a retomada do investimento privado e o consumo das famílias. O aumento do consumo e do investimento poderá fazer o Brasil voltar a crescer.
É UMA SOLUÇÃO DE LONGO PRAZO
A proposta traz uma solução de longo prazo para o déficit fiscal do país. A validade é de 20 anos e ela só poderá ser revisada uma vez por mandato presidencial. É uma espécie de proteção das contas públicas do país dos futuros governantes.
ABRE ESPAÇO PARA REDUZIR O JURO NO BRASIL
O endividamento do governo dificulta uma maior redução da taxa básica de juros brasileira, a Selic, hoje em 14% ao ano, uma das maiores do mundo. Quanto maior o déficit fiscal, mais arriscado é emprestar dinheiro para o país e mais caro ficam os juros para rolar a dívida pública. Com as contas sob controle, o país poderá manter um juro menor. A Selic é referência para as taxas de juros cobradas em linhas de crédito ao consumidor e a empresas.
PROPOSTA VAI MELHORA A GESTÃO FISCAL
Com um limite para gastar, os governantes terão de pensar melhor onde colocar o dinheiro público. Isso trará um aumento da eficiência do gasto público e forçará uma definição de prioridades para o país.
NÃO IMPEDE GASTOS COM SAÚDE E EDUCAÇÃO ACIMA DA INFLAÇÃO
Pelas regras da PEC, saúde e educação só terão que obedecer à regra de teto de gastos a partir de 2018, portanto deverão ter uma base para o teto superior. Nos anos seguintes, o governo ressalta ainda que os investimentos nessas áreas poderão crescer acima da inflação. Para o governo, o que vale é o teto total. Ou seja, se o governo gastar menos em outras áreas, poderá aumentar os recursos para saúde e educação.
REDUZ A PRESSÃO PARA AUMENTO DE IMPOSTOS
Se a PEC não for aprovada, o governo terá de usar outras alternativas para equilibrar as contas públicas, como o aumento de impostos. Hoje a carga tributária no país já é elevada e chega a um terço do PIB. O governo defende que a PEC é um remédio "menos amargo".
FIXA PUNIÇÕES EM CASO DE DESCUMPRIMENTO
A lei prevê punições caso alguns dos três Poderes da União ou órgãos a eles vinculados descumpram o limite de crescimento de gastos. Ele ficará impedido de reajustar salários e contratar pessoal, por exemplo.
O QUE DIZ QUEM É CONTRA
Para os críticos, a PEC vai prejudicar os mais pobres e estrangular os gastos sociais. A proposta reduzirá o peso do Estado na economia, sem o aval das urnas.
FALSO DIAGNÓSTICO DO PROBLEMA FISCAL
Alguns economistas consideram que a PEC traça um falso diagnóstico do rombo das contas públicas. Para eles, o problema está relacionado à forte queda das contas públicas. Para eles, o problema está relacionado à forte queda da arrecadação e ao aumento do gasto com a dívida. As principais causas para o crescimento do endividamento seriam os gastos com pagamento de juros, as renúncias fiscais e a política de acúmulo de ativos (reservas internacionais e créditos junto ao BNDES) com remuneração menor que as taxas de mercado.
ESTRANGULAMENTO DE GASTOS EM SAÚDE E EDUCAÇÃO
Os críticos alertam que como o ritmo de algumas despesas obrigatórias tendem a continuar a crescer - como os gastos com Previdência. O congelamento global de aumento nos gastos provocaria necessariamente o estrangulamento de outras áreas, como saúde e educação.
REGRA NÃO CONSIDERA MUDANÇAS DEMOGRÁFICAS E CRESCIMENTO DO PIB
O teto não considera o crescimento e envelhecimento da população na regra que corrige os gastos públicos, nem o crescimento do PIB. A mudança desses indicadores pode trazer novas necessidades de investimento em serviços públicos. Para os economistas, a PEC colocaria em risco política sociais.
PRAZO DE DURAÇÃO MUITO LONGO E SEM FLEXIBILIZAÇÃO
O prazo de vigência do teto, de 20 anos, é considerado longo demais. Para os críticos, é difícil prever as necessidades futuras do país. Não há flexibilidade para ajustar as contas públicas e mudar a regra no futuro.
PROJETO DE ESTADO MÍNIMO NÃO REFERENDADO NAS URNAS
Na prática, a PEC reduzirá o peso do Estado na economia, ao não permitir um aumento do gasto público quando há crescimento econômico. Para os críticos, a PEC impõe um projeto de Estado mínimo ao país, que não foi referendado nas urnas. O presidente Michel Temer não foi eleito, mas empossado após um processo de impeachment.
DIFICULTA O INVESTIMENTO PÚBLICO E PODE PROLONGAR A CRISE
A PEC vai estrangular os gastos públicos e reduzir a capacidade de investimento do Estado. Isso pode tornar ainda mais lenta a retomada do crescimento econômico. Para os críticos, deveria ser retirada da regra do teto os gastos com investimentos públicos, que trazem retornos sociais e garantem estímulo á economia.
MODELO NÃO É APLICADO EM OUTROS PAÍSES
Embora vários países tenham aprovado regras para definir o crescimento de despesas, não se tem conhecimento de modelo semelhante aplicado no exterior. Na União Europeia, o limite para o gasto público está associado à taxa de crescimento de longo prazo de PIB e não à inflação. Como não há referências no exterior, há incertezas dos efeitos dessa medida na economia e até mesmo de sua viabilidade.
EXISTEM ALTERNATIVAS MELHORES E MENOS DOLOROSAS
Uma alternativa ao corte de gastos é aumentar a arrecadação. Um dos caminhos sugeridos é fazer uma reforma tributária e aumentar a carga de impostos cobrados dos mais ricos. Outra sugestão para aumentar a arrecadação e equilibrar as contas está a retomada da tributação de imposto de renda dos dividendos distribuídos a acionistas.
PERGUNTAS E RESPOSTAS
A Câmara dos Deputados aprovou a PEC 241 em votação em primeiro e segundo turnos. A proposta deverá ainda ser votada no Senado antes de entrar em vigor. Veja os principais pontos que estão no texto que foi aprovado pela Câmara.
1. EM QUE CONSISTE A PEC DO TETO DE GASTOS?
A Proposta de Emenda Constituicional - PEC muda alguns dispositivos da Constituição Brasileira (1988) para criar o chamado "Novo Regime Fiscal". Esse regime prevê que as despesas públicas não poderão crescer acima da inflação oficial do ano anterior. Ou seja, se a inflação deste ano for de 8%, este será o teto de crescimento da soma de todos os gastos federais no ano seguinte. A PEC prevê que o teto valerá pelos próximos 20 anos.
2. O QUE FALTA PARA A PEC 241 SER APROVADA?
O projeto foi aprovado em primeiro e segundo turnos pela Câmara e ainda precisa ser votada no Senado.
3. ESTA REGRA PODERÁ SER MUDADA?
Somente a partir do décimo ano da PEC 241, o Presidente da República que estiver no poder poderá enviar um projeto de lei para mudar a forma de correção do teto. ele não poderá editar medidas provisórias. O presidente Michel Temer afirmou que a PEC poderá ser revista daqui a quatro ou cinco anos para não engessar a administração federal, se a economia brasileira se recuperar neste período.
4. A REGRA SERÁ IGUAL PARA GASTOS COM SAÚDE E EDUCAÇÃO?
A correção dos limites pela inflação medida pelo IPCA do ano anterior só valerá para as despesas com saúde e educação a partir de 2018.
5. O GOVERNO PODERÁ ABRIR CRÉDITOS SUPLEMENTARES?
O governo será proibido de abrir crédito suplementar ou especial que amplie o limite das despesas públicas. Essa modalidade era usada para reforçar o Orçamento e costumava ser autorizada por lei ou decreto do Executivo.
6. HÁ GASTOS QUE NÃO PRECISAM OBEDECER AO TETO?
Sim, em cinco casos: a) Transferências constitucionais, como o repasse de recursos da exploração de petróleo a estados e municípios; o repasse de impostos arrecadados pela União a municípios, estados e fundos cotas do salário-educação a estados e municípios; despesas com a polícia civil, militar e o corpo de bombeiros. b) Créditos extraordinários somente em casos imprevisíveis e urgentes, como guerra, comoção interna ou calamidade pública. c) Despesas com eleições pela justiça eleitoral. d) Outras transferências obrigatórias por lei que em função de receitas vinculadas. e) Despesas com aumento de capital de estatais não dependentes.
7. QUAIS ÓRGÃOS ESTÃO SUJEITOS A ESTE TETO?
Os três Poderes da União - Executivo, Judiciário e Legislativo - terão limites individualizados de gastos. Órgãos federais com autonomia administrativa e financeira também deverão cumprir este limite. Isso inclui, por exemplo, o Tribunal de Contas da União - TCU, o Ministério Público da União - MPU, a Defensoria Pública da União, fundos, fundações e estatais.
8. O QUE SÃO OS LIMITES INDIVIDUALIZADOS?'
É o teto estabelecido para cada um dos três Poderes. Será possível compensar um possível "estouro" do teto entre órgãos do mesmo Poder. Por exemplo, se um Tribunal ultrapassar o limite de gastos em um ano, outro órgão do Judiciário que estiver com sombra poderá ceder sua parte, desde que o total dos gastos não ultrapasse o teto do Judiciário. Um Tribunal não poderá compensar esse limite com um órgão do Legislativo, por exemplo, pois eles fazem parte de Poderes diferentes.
9. OS ÓRGÃOS MUNICIPAIS E ESTADUAIS ESTÃO SUJEITOS A ESTE LIMITE?
O governo pretende enviar uma proposta que limite o crescimento dos gastos de estados e municípios semelhantes à PEC 241, válida apenas para a União. Esta seria a contrapartida exigida pelo governo federal á renegociação ("perdão") das dívidas dos estados e municípios.
10. QUAIS AS PUNIÇÕES CASO O ÓRGÃO OU PODER DESCUMPRA O TETO?
Caso o limite não seja respeitado a PEC prevê que o Poder ou órgão responsável ficará proibido a partir do ano seguinte: a) Dar aumentos e reajustes salariais a servidores públicos. b) Criar cargo, emprego ou função que implique aumento de despesa. c) Mudar a estrutura de carreira que implique aumento de despesa. d) Contratar pessoal, exceto para reposição de vagas. e) Abrir concursos públicos. f) Criar ou aumentar auxílios, vantagens, bônus e abonos para servidores. g) Criar despesas obrigatórias. h) Reajustar despesas obrigatórias acima da inflação.
Reportagem: Darlan Alvarenga e Taís Laporta
Edição: Marina Gazzoni
Infográficos: Karina Almeida e Rodrigo Cunha
Postado por Rubem Tadeu - Presidente da AFAMA
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